中央金融工作会议对地方债新部署，透露哪些信号

时间： 2023-11-02 04:04     

专题：中央金融工作会议重磅定调

中央强调建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。

中央对地方政府债务问题作出新部署。

中央金融工作会议10月30日至31日在北京举行。会议部署当前和今后一个时期的金融工作，其中强调建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。

上一次（2017年）全国金融工作会议在谈及地方政府债务问题的表述是：“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”

这次中央对地方政府债务问题最新部署，释放什么信号？

中国财政学会副秘书长冯俏彬告诉第一财经，上一次金融工作会议更加强调控制地方政府债务风险，而这次会议则更加注重政府债务管控长效机制建立，用好政府债务来推动高质量发展。这也是近些年对债务问题全面梳理后，社会达成一个共识，就是要建立地方政府债务长效机制，一方面避免地方政府债务风险积累，另一方面要用好管好债务资金，促进经济高质量发展。

粤开证券首席经济学家罗志恒对第一财经表示，2017年所处的经济环境和政策背景是供给侧结构性改革，地方政府债务尤其是隐性债务导致宏观杠杆率大幅攀升，为避免杠杆过快上升产生金融风险，抓住地方政府这一行为主体来严控债务和金融风险，侧重结果导向。

“今年的中央金融工作会议所处的宏观和政策环境是疫后经济恢复期，在宏观税负下行、经济社会风险财政化驱动下，地方政府债务既有政绩观的驱动，更有被动式抬升，因此财政风险与金融风险的关联不能简单从政绩观纠偏和问责角度，更应建立起相应制度。概括来说，其一是从侧重结果导向到侧重过程和制度建设；其二是认识到债务形成既有地方政府主观，也有客观环境导致；其三是明确债务风险管理的目标是高质量发展，而不是压降债务绝对规模。”罗志恒说。

对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经，近些年地方政府债务已经纳入官员考核指标，并且地方党政领导统筹负责财政金融风险处置。因此，地方因政绩观不正、违规举债情况比此前好很多。这次中央金融工作会议对地方债相关表述，对地方政府债务管理提出更高的要求。

毛捷表示，中国进入高质量发展时期，政府举债不再简单为了经济粗放式增长，更加注重质量。未来地方举债将更加谨慎，将更加注重债务资金的用途和效益，精准发力。未来地方举债需要更全面考量，包括对举债规模、债务结构进行有效管控，确保财政可持续。

目前，中国政府债务结构上，中央政府债务余额（2022年底约25.9万亿元）明显低于地方政府债务（2022年底约35.1万亿元），地方政府债务负担相对较重，而中央政府举债空间较大。

多位财税专家告诉第一财经，上述会议强调优化中央和地方政府债务结构，意味着未来中央财政可能会增加举债，相应减轻地方债务负担。比如，这次中央增发1万亿元国债，通过转移支付方式全部转给地方使用，但还本付息由中央财政负担，不增加地方债务负担。在今年3月全国两会期间公开的中央与地方预算报告中，较去年新增5100亿元财政赤字，也都由中央财政承担。

近些年受疫情冲击，叠加大规模减税降费、楼市土地市场低迷，部分地方财政收支矛盾加大，一些市县还本付息压力较大，债务风险较高。不过，目前中国地方政府债务风险总体可控。

财政部数据显示，截至2023年9月末，全国地方政府债务余额约38.9万亿元，控制在全国人大批准的限额（约42.2万亿元）之内。债务风险总体可控。

为了防范地方政府债务风险，近期中央提出实施一揽子化解地方政府债务风险方案。

比如，10月，有24个省份累计发行特殊再融资债券约1.01万亿元，后续还将有部分地方发债。这笔万亿级资金地方将用于偿还政府负有责任的隐性债务，从而延长债务期限，降低利息负担，达到缓释地方政府债务风险的目的。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，未来中国经济发展还需要政府债务来筹集建设资金，以加快现代化建设步伐。但同时也要管控地方政府债务风险，兼顾发展与安全，而这就需要相应的长效机制来保障。

事实上，近些年财政部也多次提及地方债长效机制建立。

比如，在监管方面，今年8月底财政部发布的《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》提出，加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。稳步推进地方政府债务合并监管，推动建立统一的长效监管制度框架。

温来成认为，地方债监管长效机制里面，就包括对地方债问责行为。比如，党政干部离任时要对地方政府债务审计，有问题会追究相应责任等。

目前地方政府债务除了显性债务外，隐性债务规模也较大，地方债风险也主要集中在隐性债务上，经过近些年遏制隐性债务增量并化解存量债务，地方政府隐性债务风险缓释可控。

为了强化监管，就需要对显性和隐性债务合并监管，近年财政部等也提出稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管。这可以更真实地反映当地债务风险，并统一指标强化监管防范风险。

地方政府隐性债务成因复杂，更多涉及体制机制问题。比如，政府间财政事权和支出责任划分不合理，基层承担过多支出责任，而收入不足，倒逼地方违规举债融资来保民生促发展等。因此，专家们普遍认为，要消除隐性债务形成土壤，也需要推动相关体制机制改革。

此前，财政部公开表示，要加强地方政府融资平台公司治理。从解决基础性问题入手，对融资平台公司进行有效治理，防范地方国有企事业单位“平台化”。逐步剥离政府融资功能，聚焦主业发展，建立现代企业制度，规范法人治理结构，形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制。